2003年7月1日，国家标准《建设工程工程量清单计价规范》（以下简称《计价规范》）开始施行，这是我国工程造价管理史上的一个里程碑。广东作为改革开放前沿地区，早在上世纪90年代中后期就进行了工程量清单招标投标的探索，在总结经验、充分论证的基础上，广东省建设厅于2000年印发了《广东省建设工程计价依据改革方案》，并相继出台了广东省建设工程计价办法、工程量清单设置规则和综合定额等计价依据，从2001年11月起全面推行工程量清单制度。《计价规范》施行后，广东在巩固前期改革成果的基础上，继续探索，创新思路，先后制定了设立最高报价值办法、最低投标报价评审办法、施工合同范本和数据交换标准化规定等政策性文件，使工程计价依据、招标投标和施工合同三者能够有机结合，初步构建了新型工程造价管理体系。
    一、建立健全工程计价依据，为推行工程量清单制度奠定基础
　　广东自2001年施行清单计价模式以来，工程造价由市场竞争形成的机制不断成熟，但市场化程度仍然不高，突出表现在企业定额尚未形成，施工企业的投标报价在很大程度依赖于省建设厅颁发的定额。鉴于此，广东省建设厅以改革建设工程计价依据为切入点，合理确定定额水平，多次修订建设工程综合定额，并编制了建设工程计价办法，建立健全广东建设工程计价依据，为推行工程量清单制度奠定了坚实的基础。
    建设工程计价依据的改革经历了两个阶段。一是自2001年起到《计价规范》施行前，改革传统的预算定额，制定工程计价办法、工程量清单设置规则和综合定额，划分实体项目和措施项目，调整、补充和删除部分定额子目，实现工程计价依据与《计价规范》的衔接，确保了《计价规范》的顺利施行。这一阶段，改革的重点集中在工程计价模式和工程定价机制上，既保留了传统的定额计价模式，又满足了推行工程量清单制度的需要，而且还有效推动了由市场有序竞争确定造价机制的形成。二是在《计价规范》施行后，针对工程量清单计价出现的新问题，并结合建筑市场发展的客观需要，对工程计价依据的计价办法、定额水平进行调整和完善，出台了2006年广东省建设工程计价依据。这一阶段，改革的重点主要集中在合理调整定额水平，修订计价办法，将计价依据与招标投标、施工合同有机地结合在一起。经过这两次改革，广东建立起了一套相对完整的工程计价依据，为构建新型工程造价管理体系奠定了坚实的基础。相比以前的预算定额，新工程计价依据主要有以下几方面改进：
    1、制订了工程计价办法。计价办法不仅阐述了工程造价的构成、内容以及不同阶段的计价规定，而且明确了清单计价和定额计价两种模式并存及其相应的适用范围。目前，由于建设项目投资主体多元化，项目资金来源和使用性质也不尽相同，两种计价模式并存是建筑市场的客观需要。
    2、实现了与《计价规范》的紧密衔接。综合定额是业主合理确定投资限额及进行工程计价的基础，是投标报价的重要参考。在企业定额尚未形成的情况下，改革与完善综合定额，是推行工程量清单制度的前提条件。综合定额严格按照《计价规范》的规定，划分为分部分项工程项目、措施项目、其他项目、规费和税金等五部分，结合工程量清单计价的需要安排定额专业和章节，调整、补充和删除部分定额子目，保证了《计价规范》的顺利施行。
    3、编制了工程量清单计价指引。针对目前工程计价在很大程度上仍然依赖综合定额的现实，深入分析《计价规范》与综合定额的相互关系，找出其中的规律，编制了工程量清单计价指引，有效地推进了工程量清单制度。
    4、做到了定额水平贴近市场。调整定额水平，使其贴近市场是建设工程计价依据改革与完善的重点内容之一。目前正在使用的2006年广东省建设工程综合定额，较真实地反映了当前市场水平，符合市场竞争形成价格的客观要求，基本满足了建筑业的发展需要。
    二、规范建设工程招标投标行为，为推行工程量清单制度创造有利条件
    按照招标投标有关规定和《计价规范》的要求，依法必须招标的大中型建设项目均应采用工程量清单计价模式。因此，推行工程量清单制度必须规范建设工程招标投标行为，确保招标投标计价行为符合工程造价的相关规定，否则无法做到公平竞争。广东借鉴国外和我国香港地区的有益做法，大胆尝试，创新制度，不断规范建设工程招标投标行为，为推行工程量清单制度创造了有利条件。
    1、制定评标定标办法。施行清单计价模式后，工程量清单招标投标自然成为社会关注的焦点，而能否顺利实施工程量清单招标投标，关键在于评标定标办法是否符合工程量清单计价制度。通过反复论证，广东省建设厅于2002年制定了《广东省房屋建筑工程和市政基础设施工程施工招标评标定标办法》，明确要求经济标（商务标）评审应包括工程量清单总报价、工程清单项目费、措施项目费、主要清单项目综合单价和主要材料价格等因素在内，为工程量清单招标投标的顺利进行提供了有力的保障。
    2、建立了最高报价值制度。客观、合理设立最高报价值，可有效控制投资成本，防止哄抬标价。根据广东省十届人大常委会第3号公告《广东省实施<中华人民共和国招标投标法>办法》第二十一条“土建施工、设备购置还应当设立最高报价值”的规定，广东省建设厅于2005年印发了《关于房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标设立最高报价值办法》，明确了最高报价值的编制主体、设立依据、标准和方法、以及发出时间、公布内容等，建立了最高报价值的公示和备案制度，及时、有效地发现和纠正存在问题。
    3、出台最低投标报价评审办法。低价中标法是《招标投标法》明确的两种评标办法之一，也是国际通用的一种评标办法，实践应用较为广泛。实际应用中，由于部分招标人仅凭从市场捕捉到的片面价格信息而肆意压价，部分投标人或出于生存或对市场行情了解不全面而盲目报低价，引发了恶性低价竞标，给社会造成不良影响，给工程质量和安全生产埋下隐患。为确保工程质量和安全生产，遏制恶性竞争，引导市场正确定价，根据国家《反不正当竞争法》、《关于制止低价倾销行为的规定》的有关规定，广东省建设厅于2005年出台了《关于规范建设工程施工招标中经评审的最低投标价评标办法的意见》，明确了低价中标法的评审程序和方法，评审的范围以及否决低价投标的情形，并要求各级建设行政主管部门加强采用低价中标法工程的监督。与该意见配套使用的《广东省建设工程施工招标经评审的最低投标价评标办法工作导则》，以建设工程计价依据或依其编制的最高报价值为参照物，设置了报价合理区间，规定了拟评审的分部分项工程费清单项目的筛选原则，并运用二次平均值原理，通过计算偏离合理总金额和下浮极限值来评审投标人报价的合理性，依法将恶性低价排除在外。
    4、加强评标的监督管理。为减少评标过程中的人为因素，结合工程量清单招标投标的实际情况，广东省建设厅于2005年出台了《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的意见》，明确规定：对具有通用技术、性能标准的一般建设工程项目，不再进行技术标评审，只进行商务标评审。对结构复杂、规模较大的建设工程项目，可采用综合评估法进行评标，技术标评审一般只进行合格性审查，以商务标评审结果推荐中标候选人。除土石方、园林绿化、路灯、管道等简易专业工程外，商务标评审一般不以绝对低价为依据。此外，该意见还对评标委员会组成及其成员的行为提出了要求，一是评审商务标的评委中工程造价类评委应占评委总人数的50%以上；二是招标人或其委托的招标代理机构的代表进入评委的，应当具有工程技术、经济管理方面中级或以上职称；三是评委对标书评审必须签名确认，评审结果有较大差异的要做出说明等。
    5、制定数据交换标准化规定。为推行工程量清单制度，满足综合单价计价、评标等工作的需要，广东省建设厅组织研发了电子化招标投标系统，推广电子标书、计算机辅助评标等电子化工程，并在珠海、惠州、江门、中山等市得到广泛应用，取得了良好的社会效益和经济效益，并准备向有形建筑市场全面铺开。但由于工程量清单计价软件数据输出标准不统一，工程造价的电子数据无法有效交换，制约了电子化招标投标系统应用。为此，广东省建设厅组织多方力量进行论证，于2006年印发了《广东省建设工程造价文件数据交换标准化规定》，成功实现了不同计价软件的数据交换，为电子化招标投标系统全面推广奠定了基础。通过电子化招标投标系统，不仅可以节约评标时间、提高评标效率，进行数据分析，保证评标的公正性和科学性，而且还可以实现招标投标数据的电子储存和工程造价资源的共享。
    三、修订施工合同范本，为推行工程量清单制度提供保障
    推行工程量清单制度，必须有相配套的施工合同范本。国家现行施工合同范本（1999年）不能满足工程量清单计价的需要，尤其在工程计量、工程款支付、合同价款确定与调整、竣工结算、风险分配等方面均存在明显缺陷，会给合同履行、施工管理、工程款计量与支付、竣工结算等带来不利影响，已在一定程度上成了工程量清单制度的制约瓶颈。广东一直非常重视施工合同范本的修订工作，将其作为完善工程造价管理体系的重要环节。早在工程量清单计价试点时，深圳、佛山顺德等地就制订了适用于当时工程量清单计价的施工合同范本。《计价规范》施行后，广东省建设厅认真总结经验，在1999年国家范本的基础上，借鉴FIDIC、AGC等建筑施工合同条件和香港政府工程建筑施工合同条件的先进做法，结合本省实际，于2006年印发了《广东省建设工程施工合范本》。
    该范本从适应工程量清单计价的需要出发，借鉴全面造价管理的思想，引入了造价工程师角色，并赋予其相应职责、权利，为实现施工全过程造价管理提供了有利条件；结合当前建筑市场的热点、难点问题，提出解决办法，建立有效机制。范本以项目管理要素为主线编排通用条款架构，分总则，合同主体，担保、保险与风险，工期，质量与安全，造价，合同争议、解除与终止，其他等八个部分，主要有下列特点：
    1、合理分配工程师职权，同时引入了监理工程师、造价工程师制度。细化工程师职权，按照项目管理的需要分别分配给发包人代表、监理工程师和造价工程师，三者各负其责，相互配合。
    2、合理划分合同双方风险。范本强调了权利与义务的对等，不仅在第三章“担保、风险与保险”中明确了合同双方各自应承担的风险，而且在其他条款中进一步细化。如，现场考察、招标文件的完备性、文物和地下障碍物等条款细化了承包人应承担的风险；工程量偏差、工程变更、物价涨落等条款则细化了发包人应承担的风险。
    3、阐述了确定和控制工程造价的方法。按照工程量清单计价的规律和要求，范本阐述了确定和控制工程造价的方法和标准，既包括了施工前后各个阶段的工程价款的内容，也包括了工程量、工程计量和计价、工程量偏差价款的确定、变更工程价款的确定、物价和后继法律法规引起的价款调整等的方法和标准。
    4、建立了工程价款结算与支付制度。范本对结算程序作了较大调整，秉承双方平等，依据实践操作，将造价工程师的核实和承包人对结算文件的修改作为结算程序之一，并对有争议的竣工结算做出甩项结算的规定，即先将无争议部分办理不完全结算，签发支付证书和支付结算价款。在工程价款支付方面，范本不仅引入了支付证书的制度，明确了支付程序，而且还建立了支付担保制度，为解决拖欠工程款创造了合同条件。
    5、理顺了争议解决机制。范本将承发包双方的友好协商作为一项履约要求，融入到整个施工阶段，并与监理（造价）工程师的暂定机制互为补充，及时有效的化解双方可能发生的矛盾，提高合同履行效率。明确规定：双方协商不能达成一致或逾期未达成协议的，由监理工程师或造价工程师按合同要求暂定；双方应在做出暂定结果后的14天内对暂定结果予以确定或提出意见，否则视为认可暂定结果，该暂定结果成为最终决定，对双方均具有约束力。
    6、细化了专用条款，增加了附件与格式的内容。专用条款根据实践中的代表性做法，依据部门、地方规章和规范性文件的规定，列出许多选项，既便于范本的应用，又规范了施工合同的订立，使合同双方的权利义务更加公平、合理。而附件与格式是在参照《建设工程监理规范》的基础上，结合实践经验总结出来的，其目的在于方便施工合同的履行。
    建设项目的类别、性质千差万别，对施工合同范本的要求也各不相同，广东将不断总结经验，组织制订总价包干施工合同、简明施工合同格式等范本，满足不同项目建设的需要，完善施工合同体系。
    广东推行工程量清单制度，制定了一系列完善工程造价管理体系的政策文件，引起了社会各界的广泛关注和高度重视。但对于这些政策文件的使用，社会仍有顾虑、有担忧，存着理解不深入、应用不熟练、掌握不全面等问题。为此，我们通过加大宣传力度，组织召开技术交底会议，发动社会各方力量开展宣传和培训，使社会充分认识到出台这些政策性文件的重要意义，确保这些政策文件在广东全面贯彻实施。
    实践证明，广东能在推行工程量清单制度工作方面取得一定成绩，一方面得益于建设部的正确指导，得益于各级建设行政主管部门对工程造价改革的高度重视，我省工程量清单计价模式施行早，基础较好；另一方面，得益于各级建设行政主管部门、工程造价管理机构和广大施工企业勇于面对建筑市场发展所产生的新问题，大胆探索、积极开拓，不断完善、深化与工程量清单制度相配套的政策措施。
    构建新型工程造价管理体系是一项长期的系统工程，虽然广东迈出了成功的一步，但完善配套政策、建立长效机制任重而道远。广东将在建设部的指导下，继续探索，虚心学习借鉴兄弟省市的先进经验，进一步完善施行工程量清单制度的政策措施，使我省工程造价管理水平再上新台阶。